Quelle est la base de temps de travail à prendre en compte lors des DAS et ASA des agents ?
De prime abord, sur la mesure du temps de travail, le Conseil d'Etat a estimé que s'il appartient à une autorité administrative, dans l'exercice de son pouvoir d'organisation des services, de préciser, dans le respect de la réglementation applicable, les modalités pratiques de mesure du temps de travail effectif des agents placés sous son autorité, il considère en revanche que l'introduction d'un mode de calcul forfaitaire de la durée de travail présente un caractère statutaire et ne peut donc être légalement édictée que par décret en Conseil d'Etat (cf. CE, 26 octobre 2012, n°346648).
En matière d'absence, l'article 14 du décret n°2002-9 du 4 janvier 2002 relatif au temps de travail et à l'organisation du travail dans les établissements mentionnés à l'article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière dispose :
« Tout agent soumis à un décompte horaire qui ne peut effectuer l'intégralité de son temps de travail quotidien en raison d'une absence autorisée ou justifiée est considéré avoir accompli le cinquième de ses obligations hebdomadaires de service prévues en moyenne sur la durée du cycle de travail.
L'agent en formation au titre du plan de formation et qui, de ce fait, ne peut être présent à son poste de travail accomplit un temps de travail effectif décompté pour la durée réellement effectuée. »
Sur le fondement de ce texte, la Cour administrative d'appel de Nantes a précisé qu'un centre hospitalier ne pouvait pas décider que les journées d'absence autorisées ou justifiées seraient configurées sur le cinquième des obligations hebdomadaires de service, soit 7 heures pour un agent à temps plein et 3h30 pour un agent à mi-temps (cf. CAA Nantes, 2 octobre 2009, n°09NT00128).
Au regard de la jurisprudence, il semble donc qu'un établissement ne puisse pas, en toutes hypothèses, comptabiliser de manière forfaitaire une journée d'absence autorisée ou justifiée pour un agent à temps plein à hauteur de 7 heures, sans référence à son cycle de travail.
Concernant le temps syndical proprement dit, à la lecture des dispositions du décret n°86-660 du 19 mars 1986 relatif à l'exercice du droit syndical dans les établissements mentionnés à l'article 2 de la loi n°86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, force est de constater que ces dernières ne prévoient pas malheureusement les modalités de mesure du temps de travail des agents en décharge d'activité ou bénéficiant d'une autorisation spéciale d'absence (ASA) pour activité syndicale (art. 13 et 15).
Une instruction N°DGOS/RH3/DGCS/4B/2016/53 du 25 février 2016 relative à l'exercice du droit syndical dans la fonction publique hospitalière, publiée au bulletin officiel, a apporté néanmoins quelques précisions.
A l'égard des agents bénéficiant d'une ASA au titre des articles 13 et 15 du décret du 19 mars 1986, cette instruction souligne expressément (cf. instruction, p.12) :
« L'autorisation spéciale d'absence peut être définie comme étant l'autorisation donnée à un agent d'exercer pendant ses heures de service une activité syndicale au lieu et place de son activité normale, la durée effective des autorisations spéciales d'absence s'imputant sur le temps de service.
Toutefois, l'activité syndicale ne coïncide pas forcément avec la journée de travail, notamment lorsque l'agent effectue son service de nuit.
C'est pourquoi, afin de permettre à tous l'exercice du droit syndical, le représentant syndical mandaté par son organisation pour participer à une réunion ou un congrès sera réputé être en service pendant la durée de cette réunion et considéré, sous réserve des nécessités du service, comme bénéficiaire de l'autorisation spéciale d'absence correspondante. Il sera procédé à un aménagement des horaires de travail de l'agent concerné pour intégrer une période de récupération correspondant, outre les délais de route éventuels, à une durée d'autorisation spéciale d'absence égale à la durée de la réunion dans le cas des réunions visées à l'article 13 du décret du 19 mars 1986 et augmentée de la durée des travaux de préparation et de compte rendu pour les réunions des organismes mentionnés à l'article 15. »
Selon le Ministère des affaires sociales et de la santé, puisque l'ASA prévue à l'article 13 ou 15 du décret précité est une autorisation donnée à un agent d'exercer pendant ses heures de service une activité syndicale en lieu et place de son activité normale, l'agent est réputé être en service durant le temps de cette ASA.
Le Ministère indique à ce titre que la durée effective des autorisations spéciales d'absence doit s'imputer sur le temps de service.
Ainsi, le temps correspondant à une ASA pour activité syndicale ne peut pas être comptabilisé de manière forfaitaire par l'autorité administrative.
Concernant les décharges d'activité de service, l'article 23 bis de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires dispose expressément :
« I.-Sous réserve des nécessités du service, le fonctionnaire en position d'activité ou de détachement qui, pour l'exercice d'une activité syndicale, bénéficie d'une décharge d'activité de services ou est mis à la disposition d'une organisation syndicale, est réputé conserver sa position statutaire […]. »
L'article 16 du décret n°86-660 du 19 mars 1986 dispose également :
« […] Les décharges de service sont exprimées sous forme d'une quotité annuelle de temps de travail […]. »
L'instruction du 25 février 2016 précitée définie la décharge d'activité de service comme étant « l'autorisation donnée à un agent public d'exercer, pendant ses heures de service, une activité syndicale en lieu et place de son activité administrative normale » (cf. instruction, p.14).
Elle ajoute que :
« La décharge d'activité de service est totale ou partielle ; elle est exprimée en pourcentage du temps de travail effectif ou en heure lorsque la conversion en ETP est inférieure à 50%, correspondant à la durée légale du travail du bénéficiaire. Il conviendra de veiller à ce que, lorsqu'un représentant syndical est déchargé partiellement de service, sa charge de travail soit allégée en proportion de l'importance de la décharge dont il est bénéficiaire. Les congés de toutes natures sont exclus de ces dispositions. »
Il appert ainsi que la décharge d'activité de service est exprimée en pourcentage du temps de travail effectif ou en heure lorsque la conversion en ETP est inférieure à 50%, correspondant à la durée légale du travail du bénéficiaire.
En faisant référence à la notion de temps de travail effectif, le Ministère semble ainsi exclure une comptabilisation forfaitaire de la décharge qui serait établie à hauteur de 7 heures quotidiennes pour une décharge totale.
Par ailleurs, le fait que le Ministère définisse la décharge d'activité comme une autorisation donnée à un agent public d'exercer, pendant ses heures de service, une activité syndicale en lieu et place de son activité administrative normale, induit que pendant le temps de cette décharge l'agent est bel et bien considéré comme étant en service.
Ce dernier n'apparait donc pas exclu du dispositif de la réduction du temps de travail du seul fait qu'il se trouve en décharge d'activité de service.
En d'autres termes, si un agent en décharge d'activité totale est censé accomplir sur la durée de son son cycle de travail plus de 35h hebdomadaires en moyenne, soit par exemple 7h30 par jour, il faut considérer que sa décharge doit être comptabilisée d'autant et que ce dernier peut dès lors bénéficier de RTT.
La circulaire du 31 mars 2017 a, en outre, précisé l'articulation des ASA et de la RTT en ces termes :
"La réglementation applicable aux autorisations d'absence est rappelée ci-dessous :
- le chef de service ou l'autorité investie du pouvoir de nomination est appelé à privilégier le recours aux facilités horaires compensées ou aux jours de réduction de temps de travail (RTT) quand ils existent ;
- les autorisations spéciales d'absence sont à prendre lors de la survenance de l'évènement pour lequel elles sont accordées. Elles ne peuvent être reportées à une autre date ni être octroyées quand l'agent est en congé pour maladie ou absent pour tout autre motif régulier ;
- les ASA ne génèrent pas de jours de réduction du temps de travail, sauf celles relatives à l'exercice du droit syndical prises en application de l'article 8 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et celles pour lesquelles la loi ou le règlement prévoit qu'elles sont assimilées à du temps de travail effectif".