Le droit à réparation résultant du non-respect de l’obligation de reclassement d’un praticien attaché licencié pour inaptitude physique

RÉSUMÉ

Le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable (un an en l'espèce) lorsque les délais et voies de recours font défaut. En revanche, le non-reclassement du praticien pour inaptitude physique est fautif et emporte la réparation de l'ensemble des préjudices, même si la décision n'est pas annulée.

I – LE TEXTE DE L'ARRÊT

1. Considérant qu'il résulte de l'instruction que Mme D… a été recrutée à compter du 1er juillet 1997 par le centre hospitalier intercommunal (CHI) de Toulon-La-Seyne-sur-Mer en qualité de praticien attaché à temps partiel au service de médecine nucléaire; que dans le cadre du service, elle a subi le 23 mars 2011 la fracture d'un orteil, provoquée par l'utilisation d'une poubelle défectueuse; qu'à l'occasion des examens imposés par cet accident, il a été constaté qu'elle était atteinte de la maladie de Bowen; qu'elle a été jugée apte à reprendre son activité en septembre 2011, sous la double réserve de limiter la station debout pendant trois mois et de ne plus être exposée aux rayonnements ionisants; que, devant son refus d'accepter un poste aménagé en pharmacie, le directeur du CHI a prononcé son licenciement pour inaptitude physique par une décision du 14 décembre 2011; que Mme D… a saisi le tribunal administratif de Toulon de conclusions aux fins d'annulation de la décision prononçant son licenciement et de conclusions indemnitaires fondées sur l'illégalité de cette décision et sur les fautes que le CHI aurait commises en n'assurant pas la sécurité de ses agents; que, par un jugement du 25 septembre 2015, le tribunal administratif de Toulon a seulement fait droit à ses conclusions relatives au versement du solde de son indemnité de licenciement; que les requêtes d'appel formées par Mme D… contre ce jugement ont été rejetées par un arrêt de la présente Cour rendu le 11 octobre 2016; qu'après avoir cassé cet arrêt pour erreur de droit et pour insuffisance de motivation, le Conseil d'État, statuant au contentieux, a renvoyé l'affaire à la Cour par une décision du 27 décembre 2017;

Sur les conclusions dirigées contre le jugement en tant qu'il statue sur le recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision du 14 décembre 2011:

2. Considérant qu'aux termes de l'article R. 421-1 du Code de justice administrative, dans sa rédaction en vigueur à la date de la notification de la décision en litige: « sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée » ; qu'il résulte de ces dispositions que lorsque la notification ne comporte pas les mentions requises, ce délai n'est pas opposable;
 

3. Considérant toutefois que le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance; qu'en une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le Code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable; qu'en règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance;
 

4. Considérant que la règle énoncée ci-dessus, qui a pour seul objet de borner dans le temps les conséquences de la sanction attachée au défaut de mention des voies et délais de recours, ne porte pas atteinte à la substance du droit au recours, mais tend seulement à éviter que son exercice, au-delà d'un délai raisonnable, ne mette en péril la stabilité des situations juridiques et la bonne administration de la justice, en exposant les défendeurs potentiels à des recours excessivement tardifs; qu'il appartient dès lors au juge administratif d'en faire application au litige dont il est saisi, quelle que soit la date des faits qui lui ont donné naissance;
 

5. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que Mme D… s'est vu notifier par lettre recommandée dont elle a accusé réception le 16 décembre 2011, la décision du 14 décembre précédent la licenciant pour inaptitude physique; que si cette décision ne comportait aucune mention relative aux voies et délais de recours, et si, par suite, le délai de deux mois fixé par l'article R. 421-1 du même code ne lui était pas opposable, il résulte de ce qui précède que le recours dont Mme D… a saisi le tribunal administratif de Toulon le 4 janvier 2013, plus d'un an après la notification, le 16 décembre 2011, de la décision contestée excédait le délai raisonnable durant lequel il pouvait être exercé; que les conclusions tendant à l'annulation de cette décision étant, en conséquence, irrecevables pour tardiveté, Mme D… n'est pas fondée à se plaindre que le tribunal administratif de Toulon les a rejetées;

Sur les conclusions à fin d'injonction de réintégration de Mme D… au sein du CHI:
 

6. Considérant qu'aux termes de l'article L. 911-1 du Code de justice administrative: « lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution » ; que le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d'annulation de la décision de licenciement dont Mme D… a fait l'objet, n'implique aucune mesure d'exécution; qu'ainsi, les conclusions à fin d'injonction de réintégration de l'intéressée, qu'elle soit juridique ou physique, dans les services du CHI doivent être rejetées;

Sur les conclusions indemnitaires tendant à la réparation des préjudices consécutifs à la décision du 14 décembre 2011:
 

7. Considérant que, dans le cadre du mémoire récapitulatif qu'elle a produit sur le fondement de l'article R. 611-8-1 du Code de justice administrative, Mme D… demande une indemnité de 20342,82 euros correspondant à une perte de traitements, déduction faite des indemnités de chômage perçues, en réparation de la faute que, selon elle, le CHI aurait commise en la licenciant pour inaptitude physique sans avoir accompli les diligences nécessaires pour la reclasser dans ses services;

8. Considérant qu'il résulte d'un principe général du droit, dont s'inspirent tant les dispositions du Code du travail relatives à la situation des salariés qui, pour des raisons médicales, ne peuvent plus occuper leur emploi que les règles statutaires applicables dans ce cas aux fonctionnaires, que, lorsqu'il a été médicalement constaté qu'un salarié se trouve, de manière définitive, atteint d'une inaptitude physique à occuper son emploi, il incombe à l'employeur public, avant de pouvoir prononcer son licenciement, de chercher à reclasser l'intéressé dans un autre emploi; que la mise en œuvre de ce principe implique que, sauf si l'agent manifeste expressément sa volonté non équivoque de ne pas reprendre une activité professionnelle, l'employeur propose à ce dernier un emploi compatible avec son état de santé et aussi équivalent que possible avec l'emploi précédemment occupé ou, à défaut d'un tel emploi, tout autre emploi si l'intéressé l'accepte; que ce n'est que lorsque ce reclassement est impossible, soit qu'il n'existe aucun emploi vacant pouvant être proposé à l'intéressé, soit que l'intéressé est déclaré inapte à l'exercice de toutes fonctions ou soit que l'intéressé refuse la proposition d'emploi qui lui est faite, qu'il appartient à l'employeur de prononcer, dans les conditions applicables à l'intéressé, son licenciement; que ce principe est applicable aux agents contractuels de droit public des établissements hospitaliers, même recrutés dans le cadre d'un contrat à durée déterminée renouvelable;
 

9. Considérant qu'il résulte de l'instruction qu'à l'occasion de sa reprise d'activité en septembre 2011, Mme D… s'est vu proposer un poste au sein du pôle pharmacie du centre hospitalier; que l'intéressée a refusé cette proposition au motif qu'elle impliquait une quotité de travail de 30 %, en diminution de moitié par rapport à celle de 60 % fixée dans son poste précédent; que, pour attester des diligences qu'il aurait effectuées pour reclasser Mme D… dans un poste aussi équivalent que possible avec l'emploi précédemment occupé, le CHI verse au dossier une liste des postes au pôle pharmacie qui existaient au 14 novembre 2011 et un certificat administratif, établi le 9 février 2018, desquels il ressortirait que, durant les deux derniers trimestres de l'année 2011, aucun poste de pharmacien ne pouvait être proposé à l'intéressée autre que celui qu'elle avait refusé le 21 septembre 2011;

10. Considérant cependant, et, d'une part, qu'il résulte de l'instruction que, par décision du 28 septembre 2011, le CHI a accepté que Mme D… solde tous ses congés, annuels, RTT et CET; que l'ensemble de ces droits permettait à Mme D… d'être en congé jusqu'au 20 décembre 2011; que, par suite, le certificat administratif évoqué au point précédent, qui borne son examen des postes de pharmaciens aux deux derniers trimestres 2011, ne suffit pas à attester qu'un poste de pharmacien n'était pas susceptible d'être proposé à l'intéressée peu après le 20 décembre 2011, et notamment au début de l'année budgétaire suivante; que, d'autre part, l'intéressée, inscrite en section G des pharmaciens biologistes au conseil de l'ordre des pharmaciens, fait valoir, en produisant l'attestation, non contredite par l'intimé, d'un chef de service et chef de pôle du CHI aujourd'hui retraité, que des postes en biologie pouvaient également lui être proposés; que le CHI ne verse au dossier aucun élément de nature à justifier que, pendant la période en cause, aucun poste en biologie n'était susceptible d'être proposé à l'intéressée; que, dans ces conditions, n'ayant pas accompli les diligences nécessaires afin de reclasser, dans la mesure du possible, Mme D…, le CHI doit être regardé comme ayant conclu à tort à l'impossibilité de la reclasser dans ses services; que, par suite, la décision de licenciement pour inaptitude physique en litige était illégale, et dès lors, constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité du CHI et ouvrant droit à indemnité dans la mesure où Mme D… établit un préjudice certain en lien direct avec ladite faute;

11. Considérant qu'en vertu des principes généraux qui régissent la responsabilité des personnes publiques, l'agent public irrégulièrement évincé a droit à la réparation intégrale du préjudice qu'il a effectivement subi du fait de la mesure illégalement prise à son encontre, y compris au titre de la perte des rémunérations auxquelles il aurait pu prétendre s'il était resté en fonction; que lorsqu'un agent public sollicite le versement d'une indemnité en réparation du préjudice subi du fait de l'illégalité de la décision d'éviction, alors même qu'il a demandé en vain l'annulation de cette mesure, il appartient au juge de plein contentieux, forgeant sa conviction au vu de l'ensemble des éléments produits par les parties, de lui accorder une indemnité versée pour solde de tout compte et déterminée en tenant compte notamment de la nature et de la gravité de l'illégalité, de l'ancienneté de l'intéressé, de sa rémunération antérieure, et des troubles dans ses conditions d'existence;
 

12. Considérant que l'indemnisation de l'ensemble des préjudices matériels et moraux subis par l'intéressée consécutivement au licenciement illégal dont elle a fait l'objet, doit être déterminée conformément aux règles énoncées au point précédent; qu'il résulte de l'instruction que Mme D… était employée depuis le 1er juillet 1997 au sein du CHI, sous contrats à durée déterminée régulièrement renouvelés, dont celui en cours à la date du licenciement en litige s'achevait le 31 décembre 2011; qu'elle percevait un revenu mensuel brut de 2353,96 euros; qu'elle était âgée de 50 ans à la date du licenciement fautif; qu'il résulte des relevés de situation de Pole Emploi et des autres pièces versées au dossier par l'appelante que si, à l'exception de vacations effectuées en mai 2012 auprès de l'Université de Toulon Sud, l'intéressée n'a pas retrouvé d'emploi jusqu'en février 2013, elle a ensuite pu exercer, à partir de février 2013, des fonctions de professeur d'anglais qui lui ont assuré un revenu professionnel supérieur à celui qui était le sien au CHI de septembre 2013 jusqu'à son licenciement de ces fonctions en avril 2015; que, compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, il sera fait une juste appréciation de l'ensemble des préjudices subis par Mme D… en en évaluant la réparation à la somme de 15000 euros;

Sur les conclusions indemnitaires tendant à la réparation de préjudices consécutifs à des fautes que le CHI aurait commises en n'assurant pas la sécurité de ses agents:
 

13. Considérant que, dans le mémoire récapitulatif précité, Mme D… doit être regardée comme soutenant que les deux pathologies dont elle a été atteinte, à savoir la fracture d'un orteil et la maladie de Bowen, seraient dues à la carence fautive du CHI dans son obligation d'assurer la sécurité de ses agents, et auraient abouti à son licenciement en l'empêchant de retrouver son poste de radio-pharmacienne; que, toutefois, les préjudices dont elle réclame la réparation ne sont pas en lien de causalité direct avec le comportement fautif ainsi allégué mais sont exclusivement imputables à l'illégalité de son licenciement; que ces préjudices sont déjà réparés par l'indemnité pour solde de tout compte fixée au point précédent; que, par suite, et sans qu'il soit besoin de désigner un expert, les conclusions de l'appelante tendant à la réparation de préjudices liés à ces pathologies doivent être rejetées;

14. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que Mme D… est seulement fondée à demander la condamnation du centre hospitalier intercommunal de Toulon-La Seyne-sur-Mer à lui verser une indemnité de 15000 euros et la réformation, dans cette seule mesure, du jugement du tribunal administratif de Toulon du 25 septembre 2015;

Sur les frais d'instance:

15. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du Code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'appelante, qui n'est, dans la présente instance, ni la partie perdant pour l'essentiel, ni tenue aux dépens, la somme que l'intimé demande sur leur fondement; qu'en revanche, sur le fondement de ces mêmes dispositions et dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge du CHI de Toulon-La Seyne-sur-Mer la somme de 2000 euros à verser à Mme D… au titre des frais qu'elle a exposés et qui ne sont pas compris dans les dépens;

DÉCIDE
Article 1er : Le centre hospitalier intercommunal de Toulon-La Seyne-sur-Mer est condamné à verser à Mme D… la somme de 15000 euros.
Article 2: Le jugement du 25 septembre 2015 du tribunal administratif de Toulon est réformé en ce qu'il est contraire à l'article 1er du présent arrêt.
Article 3: Le centre hospitalier intercommunal de Toulon-La Seyne-sur-Mer versera à Mme D… la somme de 2000 euros au titre de l'article L. 761-1 du Code de justice administrative.
Article 4: Le surplus des conclusions de la requête de Mme D… est rejeté.
Article 5: Les conclusions du centre hospitalier intercommunal de Toulon-La Seyne-sur-Mer présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du Code de justice administrative sont rejetées.
Article 6: Le présent arrêt sera notifié à Mme A… D… et au centre hospitalier intercommunal de Toulon-La Seyne-sur-Mer.

CAA de Marseille, 14 septembre 2018, Mme D…, n°18MA00152

II – COMMENTAIRE

La cour administrative d'appel de Marseille devait se prononcer sur une requête en annulation, assortie d'une demande indemnitaire, contre une décision de licenciement d'un praticien attaché pour inaptitude physique. La demande d'annulation a été rejetée, mais les conclusions indemnitaires ont été accueillies. Le licenciement n'a pas été annulé parce que la requête a été jugée tardive, mais l'établissement a été condamné à verser 15 000 € de dommages-intérêts pour l'ensemble des préjudices subis par le praticien (préjudice économique et troubles dans les conditions d'existence).

Voici les faits du litige: une dame occupait un poste de praticien attaché à temps partiel au sein du service de médecine nucléaire du CHI de Toulon-la Seyne-sur-Mer et, dans le cas de son service hospitalier, elle avait été victime d'un accident du travail (fracture d'un orteil provoqué par l'utilisation d'une poubelle défectueuse) qui l'avait obligée à reprendre son activité sous la double réserve: limiter la station debout pendant trois mois et ne plus être exposée aux rayonnements ionisants. Le CHI lui avait alors proposé un poste aménagé en pharmacie mais, face au refus, l'employeur la licencia par décision du 14 décembre 2011. La dame demanda, par requête enregistrée le 4 janvier 2013 auprès du tribunal administratif de Toulon, l'annulation de la mesure de licenciement tout en réclamant des dommages-intérêts. En première instance, le juge rejette la demande d'annulation et ne condamne l'établissement à verser au requérant que le solde de son indemnité de licenciement. Le médecin avait interjeté appel, mais après une confirmation de la décision des premiers juges par la cour administrative d'appel de Marseille, le praticien s'était pourvu en cassation devant le Conseil d'État qui annula l'arrêt du juge d'appel et renvoya l'affaire devant la même cour administrative d'appel de Marseille.

Après ce long parcours procédural, la requérante a pu obtenir 15 000 € de dommages-intérêts pour ses préjudices.
Nous devons relever deux points intéressants dans l'arrêt rendu le 14 septembre 2018

Le premier point concerne le rejet de la requête en annulation contre la décision de licenciement. Certes, la décision notifiée au praticien ne comportait pas la mention des délais et voies de recours, pourtant obligatoire pour toute décision individuelle, qui aurait dû conduire la juridiction à admettre le caractère non opposable du délai de recours contentieux ; mais avec son pouvoir créateur qu'on lui connaît, le juge administratif considère qu'il faut apprécier par rapport à un « délai raisonnable ». Or, selon la juridiction d'appel, le fait d'avoir saisi le tribunal administratif plus d'un an après la notification de la décision excédait le « délai raisonnable » durant lequel le recours pour excès de pouvoir pouvait être exercé.
Dans un considérant qu'on qualifiera de majeur, la cour administrative d'appel de Marseille vise le principe de sécurité juridique pour déroger à la règle du non-déclenchement du délai de recours contentieux en l'absence de la mention des délais et voies de recours ; elle le fait en ces termes : « Considérant toutefois que le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance; qu'en une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le Code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable; qu'en règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance ».
On retiendra donc que le « délai raisonnable » est un délai d'un an durant lequel tout recours en annulation doit être exercé et qu'au-delà d'une année, tout recours sera jugé tardif.
L'autre point intéressant de l'arrêt concerne l'indemnisation accordée à la requérante. Le juge administratif rappelle d'abord que, même en l'absence d'annulation d'une décision de licenciement, le requérant peut avoir droit à réparation des préjudices subis du fait de l'illégalité de la décision d'éviction. Ensuite, pour apprécier l'illégalité de la décision litigieuse, le juge souligne que, d'une part, en matière d'inaptitude physique d'un agent à occuper son emploi l'employeur doit lui proposer « un emploi compatible avec son état de santé et aussi équivalent que possible avec l'emploi précédemment occupé ou, à défaut d'un tel emploi, tout autre emploi si l'intéressé l'accepte » et le juge ajoute que si le reclassement est impossible parce que, « soit qu'il n'existe aucun emploi vacant pouvant être proposé à l'intéressé, soit que l'intéressé est déclaré inapte à l'exercice de toutes fonctions ou soit que l'intéressé refuse la proposition d'emploi qui lui est faite », il appartient à l'employeur de prononcer le licenciement de l'agent selon les règles applicables.

Notons que la juridiction d'appel souligne que « ce principe est applicable aux agents contractuels de droit public des établissements hospitaliers, même recrutés dans le cadre d'un contrat à durée déterminée renouvelable ».

Notons également que, pour la cour administrative d'appel de Marseille, l'employeur n'avait pas respecté l'obligation de reclassement qui lui incombait, car le CHI n'avait versé au débat « aucun élément de nature à justifier que, pendant la période en cause, aucun poste en biologie n'était susceptible d'être proposé à l'intéressé; que, dans ces conditions, n'ayant pas accompli les diligences nécessaires afin de reclasser, dans la mesure du possible, Madame D…, le CHI doit être regardé comme ayant conclu à tort à l'impossibilité de la reclasser dans ses services ».

Ce non-respect de l'obligation de reclassement conduit le juge administratif a regarder le licenciement pour inaptitude physique comme une décision illégale, certes non annulable en raison de l'expiration du délai raisonnable, mais « constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité du CHI et ouvrant droit à indemnité dans la mesure où Madame D… établit un préjudice certain en lien direct avec ladite faute ».

À méditer sérieusement par les directions des affaires médicales pour éviter d'avoir par la suite à débourser des sommes, généralement non négligeables, au titre des dommages-intérêts.