Décharge syndicale et droit au maintien des primes attachées aux fonctions exercées

RÉSUMÉ

Est illégal le refus de maintenir les primes et indemnités attachées aux fonctions antérieures d’un agent placé en décharge syndicale, dès lors qu’elles ne relèvent pas des exclusions prévues par les textes.

I – LE TEXTE DU JUGEMENT

Considérant ce qui suit

Mme B…, aide-soignante au sein de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) « Les côteaux de Saint-Mathieu », situé à Gallardon (28), bénéficie depuis le 1er juillet 2015 d'une décharge totale d'activité pour l'exercice de son mandat syndical. Par une décision du 2 novembre 2023, le directeur délégué de cet établissement a rejeté sa demande, formée par courrier du 16 octobre 2023, tendant au versement à son profit des indemnités dont elle bénéficiait avant son placement en position de décharge d'activité de service liée à son activité syndicale, en l'espèce l'indemnité forfaitaire pour travail des dimanches et jours fériés, l'indemnité pour travail de nuit et l'indemnité spécifique pour travaux dangereux, insalubres, incommodes ou salissants. Par sa requête, Mme B… demande l'annulation de cette décision.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne le cadre juridique applicable :

D'une part, selon l'article 8 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, désormais codifié à l'article L. 113-1 du code général de la fonction publique, le droit syndical est garanti aux fonctionnaires qui peuvent librement créer des organisations syndicales, y adhérer et y exercer des mandats. Aux termes du I de l'article 23 bis de cette loi, avant son abrogation : « Sous réserve des nécessités du service, le fonctionnaire en position d'activité ou de détachement qui, pour l'exercice d'une activité syndicale, bénéficie d'une décharge d'activité de services ou est mis à la disposition d'une organisation syndicale, est réputé conserver sa position statutaire ». L'article 97 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière prévoyait : « (…) Les fonctionnaires qui bénéficient d'une décharge d'activité de service pour l'exercice d'un mandat syndical ou qui sont mis à la disposition d'une organisation syndicale nationale sont réputés être en position d'activité ». L'article L. 212-1 du code général de la fonction publique, applicable depuis le 1er mars 2022, dispose que : « Sous réserve des nécessités du service, l'agent public est réputé conserver sa position statutaire ou les stipulations de son contrat lorsque : / 1° En qualité de fonctionnaire, il bénéficie, en position d'activité ou de détachement, d'une décharge d'activité de services à titre syndical (…) ». En outre, selon le premier alinéa de l'article 20 de la loi du 13 juillet 1983, désormais codifié à l'article L. 712-1 du code général de la fonction publique, les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement, l'indemnité de résidence, le supplément familial de traitement et les « primes et indemnités instituées par une disposition législative ou réglementaire ».

D'autre part, aux termes de l'article 7 du décret du 28 septembre 2017 relatif aux garanties accordées aux agents publics exerçant une activité syndicale, dont les dispositions sont entrées en vigueur le 1er octobre suivant, aujourd'hui repris aux articles R. 212-13 et R. 212-14 du code général de la fonction publique : « L'agent bénéficiant d'une décharge totale (…) conserve le montant annuel des primes et indemnités attachées aux fonctions exercées dans son corps ou cadre d'emplois avant d'en être déchargé (…) Sont exclues du champ d'application du présent article les primes et indemnités : / 1° Représentatives de frais, dès lors qu'aucun frais professionnel n'est engagé par l'agent ; / 2° Liées au dépassement effectif du cycle de travail qui ne sont pas versées à l'ensemble des agents du corps ou cadre d'emplois ; / 3° Liées à des horaires de travail atypiques lorsqu'elles ne sont pas versées à la majorité des agents de la même spécialité ou, à défaut, du même corps ou cadre d'emplois ; / 4° Tenant au lieu d'exercice effectif des fonctions, lorsque le changement de résidence administrative ou de domicile de l'agent concerné ne justifie plus le versement de celles-ci (…) ».

Il résulte de la combinaison de ces dispositions que le fonctionnaire hospitalier qui bénéficie d'une décharge totale de service pour l'exercice d'un mandat syndical, eu égard au fait qu'il est réputé avoir conservé sa position statutaire, a droit, durant l'exercice de ce mandat, que lui soit maintenu le bénéfice du traitement indiciaire attaché à l'emploi qu'il occupait avant d'en être déchargé pour exercer son mandat, ainsi que de l'équivalent des montants et droits de l'ensemble des primes et indemnités attachées à cet emploi, à l'exception, depuis l'entrée en vigueur du décret du 28 septembre 2017, des primes et indemnités listées à l'article 7, dont les dispositions ont été reprises aux articles R. 212-13 et R. 212-14 du code général de la fonction publique. Par suite, l'EHPAD « Les côteaux de Saint-Mathieu » ne pouvait, sans commettre d'erreur de droit, opposer à Mme B… l'abrogation de l'article 23 bis de la loi du 13 juillet 1983 depuis le 1er mars 2022 pour lui refuser le bénéfice des dispositions de l'article 7 du décret du 28 septembre 2017, aujourd'hui reprises aux articles R. 212-13 et R. 212-14 du code général de la fonction publique.

En outre, est sans incidence la circonstance, invoquée par l'EHPAD « Les côteaux de Saint-Mathieu », que Mme B… bénéficiait d'une décharge totale d'activité à titre syndical à la date de la publication du décret du 28 septembre 2017 et que son employeur avait cessé de lui verser les primes en cause dès lors qu'il est constant qu'avant de bénéficier d'une décharge totale d'activité, l'intéressée percevait ces primes et qu'elle en conserve donc le bénéfice en vertu de l'article 7 de ce décret. Il n'y a dès lors pas lieu de procéder à la substitution de motif sollicitée en défense.

En ce qui concerne le bien-fondé des conclusions :

En ce qui concerne l'indemnité pour travaux dangereux, insalubres, incommodes ou salissants :

Aux termes de l'article 1er du décret du 23 juillet 1967 fixant les modalités d'attribution et les taux des indemnités pour travaux dangereux, insalubres, incommodes ou salissants : « Les indemnités spécifiques peuvent être allouées à certains personnels chargés d'effectuer des travaux pour l'exécution desquels des risques ou des incommodités subsistent malgré les précautions prises et les mesures de protection adoptées. Ces indemnités spécifiques sont classées en trois catégories : / 1re catégorie : indemnités spécifiques pour des travaux présentant des risques d'accidents corporels ou de lésions organiques. / 2e catégorie : indemnités spécifiques pour des travaux présentant des risques d'intoxication ou de contamination. / 3e catégorie : indemnités spécifiques pour des travaux incommodes ou salissants ».

Il est constant que Mme B… bénéficiait du versement de cette prime avant son placement en décharge totale d'activité à titre syndical et que celle-ci n'est pas exclue du champ d'application de l'article 7 du décret du 28 septembre 2017, dont les dispositions sont aujourd'hui reprises aux articles R. 212-13 et R. 212-14 du code général de la fonction publique. Il en résulte que la requérante est fondée à soutenir que le refus de lui accorder le versement de l'équivalent du montant de cette indemnité est entaché d'illégalité.

En ce qui concerne l'indemnité horaire pour travail de nuit et l'indemnité forfaitaire pour travail des dimanches et jours fériés :

D'une part, aux termes de l'article 1er du décret du 30 novembre 1988 relatif à l'indemnité horaire pour travail normal de nuit et à la majoration pour travail intensif : « Les fonctionnaires titulaires et stagiaires des établissements mentionnés à l'article 2 de la loi du 9 janvier 1986 susvisée qui assurent totalement ou partiellement leur service normal dans le cadre de la durée hebdomadaire du travail entre vingt et une heures et six heures perçoivent des indemnités horaires dont le taux est fixé par arrêté conjoint du ministre chargé de la santé et du ministre chargé du budget ». Aux termes de l'article 2 de ce même décret : « En outre, lorsque le service normal de nuit nécessite un travail intensif, les indemnités horaires prévues à l'article précédent font l'objet d'une majoration qui est attribuée aux personnels énumérés ci-après (…) lorsqu'ils effectuent pendant la nuit les mêmes travaux effectifs que ceux qu'ils accompliraient en service de jour ».

D'autre part, aux termes de l'article 1er du décret du 2 janvier 1992 instituant une indemnité forfaitaire pour travail des dimanches et jours fériés : « Les fonctionnaires et agents des établissements mentionnés à l'article 2 du titre IV du statut général des fonctionnaires susvisé perçoivent, lorsqu'ils exercent leurs fonctions un dimanche ou un jour férié, une indemnité forfaitaire sur la base de huit heures de travail effectif, dont le montant est fixé par arrêté conjoint du ministre du budget et du ministre chargé de la santé ». L'article 2 de ce même décret dispose que cette indemnité forfaitaire est payée mensuellement à terme échu.

Si, étant déchargée de son activité, Mme B… n'est plus exposée aux contraintes liées à l'exercice de ses fonctions, il résulte des dispositions de l'article 7 du décret du 28 septembre 2017 citées au point 3 du présent jugement, que depuis leur entrée en vigueur, le 1er octobre 2017, l'agent bénéficiant d'une décharge syndicale a droit au versement du montant des primes et indemnités liées à des horaires de travail atypiques et attachées à l'emploi qu'il occupait avant d'en être déchargé lorsque celles-ci sont versées à la majorité des agents du corps ou cadre d'emplois dont il relève. Par suite, alors que L'EHPAD « Les côteaux de Saint-Mathieu » ne conteste pas que les aides-soignants qu'il emploie bénéficient des indemnités en litige, Mme B… est fondée à soutenir que le refus de lui accorder le versement de l'équivalent du montant de ces indemnités est entaché d'illégalité.

En ce qui concerne l'exception de prescription quadriennale :

Aux termes de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l’État, les départements, les communes et les établissements publics : « Sont prescrites, au profit de l’État, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis. / Sont prescrites, dans le même délai et sous la même réserve, les créances sur les établissements publics dotés d'un comptable public ». Aux termes de l'article 2 de cette loi : « La prescription est interrompue par : / Toute demande de paiement ou toute réclamation écrite adressée au créancier à l'autorité administrative, dès lors que la demande ou la réclamation a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, alors même que l'administration saisie n'est pas celle qui aurait finalement la charge du règlement (…) ». Aux termes de l'article 3 de la même loi : « La prescription ne court ni contre le créancier qui ne peut agir, soit par lui-même ou par l'intermédiaire de son représentant légal, soit pour une cause de force majeure, ni contre celui qui peut être légitimement regardé comme ignorant l'existence de sa créance ou de la créance de celui qu'il représente légalement ».

Lorsqu'un litige oppose un agent public à son administration sur le montant des rémunérations auxquelles il a droit, le fait générateur de la créance se trouve en principe dans les services accomplis par l'intéressé. Dans ce cas, le délai de prescription de la créance relative à ces services court, sous réserve des cas prévus à l'article 3 de la loi du 31 décembre 1968, à compter du 1er janvier de l'année suivant celle au titre de laquelle l'agent aurait dû être rémunéré.

Mme B… ne peut légitimement être regardée comme ayant eu connaissance du fait générateur de sa créance avant le 30 septembre 2017, date de publication du décret du 28 septembre 2017 relatif aux garanties accordées aux agents publics exerçant une activité syndicale. Le délai de prescription des indemnités réclamées par la requérante a donc couru à compter du 1er janvier suivant chacune des années durant lesquelles elle était placée en décharge totale d'activité depuis le 1er octobre 2017. Il résulte de l'instruction que Mme B… a adressé une demande à l'EHPAD « Les côteaux de Saint-Mathieu » le 16 octobre 2023, tendant au versement à son profit des indemnités dont elle bénéficiait avant son placement en position de décharge d'activité de service liée à son activité syndicale. A cette date, la prescription était acquise s'agissant des années antérieures à 2019. Par suite, l'EHPAD « Les côteaux de Saint-Mathieu » est fondé à opposer la prescription quadriennale de la créance au titre des années antérieures à 2019.

Il résulte de ce qui précède que Mme B… est seulement fondée à demander l'annulation de la décision du 2 novembre 2023 en tant qu'elle lui refuse le versement d'un montant équivalent à l'indemnité spécifique pour travaux, dangereux, insalubres, incommodes ou salissants, à l'indemnité pour travail de nuit et à l'indemnité forfaitaire pour travail des dimanches et jours fériés pour la période courant à compter du 1er janvier 2019.

Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :

L'exécution du présent jugement implique, sous réserve d'un changement dans la situation de droit ou de fait de l'intéressée, que Mme B… soit rétablie dans ses droits à percevoir un montant équivalent à l'indemnité spécifique pour travaux, dangereux, insalubres, incommodes ou salissants, à l'indemnité pour travail de nuit et à l'indemnité forfaitaire pour travail des dimanches et jours fériés, qu'elle percevait avant sa décharge totale d'activité à titre syndicale au titre de la période courant à compter du 1er janvier 2019. Il y a donc lieu d'enjoindre à l'EHPAD « Les côteaux de Saint-Mathieu », sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, de lui verser ces indemnités dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme B…, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande l'EHPAD « Les côteaux de Saint-Mathieu » au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'EHPAD « Les côteaux de Saint-Mathieu » le versement à Mme B… de la somme demandée de 1 500 euros à ce titre.

DÉCIDE :

Article 1er : La décision du 2 novembre 2023 du directeur de l'EHPAD « Les côteaux de Saint-Mathieu » est annulée en tant qu'elle refuse à Mme B… le versement d'un montant équivalent à l'indemnité spécifique pour travaux dangereux, insalubres, incommodes ou salissants, à l'indemnité pour travail de nuit et à l'indemnité forfaitaire pour travail des dimanches et jours fériés pour la période courant à compter du 1er janvier 2019.

Article 2 : Il est enjoint à l'EHPAD « Les côteaux de Saint-Mathieu », sous réserve de modifications des circonstances de droit et de fait, de verser à Mme B… les montants correspondants à l'indemnité spécifique pour travaux dangereux, insalubres, incommodes ou salissants, à l'indemnité pour travail de nuit et à l'indemnité forfaitaire pour travail des dimanches et jours fériés, au titre de la période courant à compter du 1er janvier 2019, dans le délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir.

Article 3 : L'EHPAD « Les côteaux de Saint-Mathieu » versera à Mme B… la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête et les conclusions présentées par l'EHPAD « Les côteaux de Saint-Mathieu » au titre des frais liés au litige sont rejetés.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme A… B… et à l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) « Les côteaux de Saint-Mathieu ».

TA d’Orléans, 5 mars 2026, n°2400061

II – COMMENTAIRE

La décision en date du 5 mars 2026 du Tribunal administratif d’Orléans précise les garanties attachées à l’exercice d’un mandat syndical, notamment s’agissant du maintien des éléments de rémunération en cas de décharge totale d’activité.

En l’espèce, une aide-soignante exerçant en EHPAD et bénéficiant d’une décharge totale d’activité pour l’exercice de son mandat syndical a sollicité le maintien des indemnités dont elle bénéficiait avant sa mise en décharge, notamment celles liées au travail de nuit, aux dimanches et jours fériés ainsi qu’aux sujétions particulières. Sa demande ayant été rejetée par l’établissement, elle a saisi le juge administratif.

Le tribunal fait partiellement droit à sa requête pour plusieurs raisons.

D’abord, il rappelle que l’agent bénéficiant d’une décharge syndicale est réputé conserver sa position statutaire et, à ce titre, le bénéfice de sa rémunération, incluant les primes et indemnités attachées à son emploi, sous réserve des exceptions limitativement prévues par les textes.

Le tribunal ajoute que les indemnités liées à des sujétions particulières ou à des horaires atypiques peuvent être maintenues, dès lors qu’elles ne figurent pas parmi les exclusions prévues et qu’elles sont versées à la majorité des agents du corps concerné. En l’espèce, tel était le cas des indemnités de nuit, de dimanches et jours fériés ainsi que de l’indemnité pour travaux insalubres ou dangereux.

Par ailleurs, il écarte les arguments tirés de la situation de l’agent au moment de l’entrée en vigueur des textes, en rappelant que le droit au maintien des primes s’apprécie au regard des fonctions exercées avant la décharge d’activité.

En ce sens, le Tribunal précise que : « Si, étant déchargée de son activité, Mme B… n'est plus exposée aux contraintes liées à l'exercice de ses fonctions, il résulte des dispositions de l'article 7 du décret du 28 septembre 2017 citées au point 3 du présent jugement, que depuis leur entrée en vigueur, le 1er octobre 2017, l'agent bénéficiant d'une décharge syndicale a droit au versement du montant des primes et indemnités liées à des horaires de travail atypiques et attachées à l'emploi qu'il occupait avant d'en être déchargé lorsque celles-ci sont versées à la majorité des agents du corps ou cadre d'emplois dont il relève. Par suite, alors que L'EHPAD « Les côteaux de Saint-Mathieu » ne conteste pas que les aides-soignants qu'il emploie bénéficient des indemnités en litige, Mme B… est fondée à soutenir que le refus de lui accorder le versement de l'équivalent du montant de ces indemnités est entaché d'illégalité ».

Enfin, la juridiction fait application des règles de prescription quadriennale, en limitant le droit à rappel des indemnités à la période non prescrite, soit à compter de l’année 2019.

Il est donc enjoint de procéder au versement des indemnités dues, confirmant ainsi le principe d’un maintien étendu de la rémunération des agents en décharge syndicale.

Si la question du paiement de ces heures fait l’objet du présent jugement, il faut savoir que cette question n’est pas nouvelle et est depuis longtemps tranché en jurisprudence qui avait déjà admis le paiement de l’indemnité forfaitaire pour dimanches et jours fériés à une aide-soignante en décharge d’activité à 100 % (CAA de Nantes, 21 juillet 2023, n°22NT02642, FJH n°80, p. 371, 2023).